OECD:lta saa sitä mitä tilaa
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö
OECD:n tekemiin jäsenmaidensa
koulutusjärjestelmiä koskeviin arviointeihin
ja suosituksiin vedotaan usein, kun
halutaan uudistaa kansallista koulutuspolitiikkaa.
Tutkija Johanna Kallon tuore
väitöstutkimus osoittaa, että OECD:n arviointeihin
tulisi suhtautua kriittisesti.
OECD:n arviointien sisältöä suunnataan
arvioinnin tilanneen jäsenvaltion virkamiesten
ja poliittisten päätöksentekijöiden
tarpeisiin. Asiantuntija-arvioinnit ovat
subjektiivisia ja niitä tulkitaan valikoivasti,
kuten Kallon tutkimus osoittaa.
OECD on hyvin erityyppinen organisaatio kuin
esimerkiksi Euroopan unioni. OECD:n taloudellinen
ja lainsäädännöllinen valta on suppea. Tästä
huolimatta järjestö on onnistunut kehittämään
muita tehokkaita hallinnan keinoja, kuten arviointeja
ja suosituksia, joita se on julkaissut 1950-
luvulta alkaen. Koulutuspoliittisia arviointeja järjestö
on julkaissut 1960-luvulta lähtien.
-OECD:n tuottaman tiedon laatuun vedotaan
usein sekä poliittisessa päätöksenteossa että akateemisessa
tutkimuksessa. On kuitenkin tärkeää
muistaa, että asiantuntijajärjestöjen antamat suositukset
ovat subjektiivisia ja pohjautuvat tietyn
asiantuntijaryhmän näkemyksiin, tutkija Johanna
Kallo huomauttaa.
Kallo tarkasteli kasvatustieteen alan väitöskirjassaan
(OECD education policies. A comparative and historical study focusing
on the thematic reviews of tertiary education)
OECD:n historiaa, hallinnan tapoja ja järjestön
suhteita muihin kansainvälisiin organisaatioihin.
Pääpaino on tapaustutkimuksessa, jossa hän selvitti,
miten OECD:n 2006 julkaistua arviointia
Suomen korkea-asteen koulutuksesta on käytetty
meneillään olevissa yliopistouudistuksissa. Väitöskirjassaan
Kallo vertasi Suomen tapaustutkimusta
Isoa-Britanniaa koskevaan tapaustutkimukseen.
Koulutussektorilla OECD:n toiminta on ollut
laaja-alaista; järjestö on julkaissut perustamisensa
jälkeen (1961) yli tuhat teosta vajaasta sadasta eri
koulutusalan aiheesta. Kallon mukaan OECD:llä
on tiettyjä tavoitteita jäsenmaidensa korkeakoulutusjärjestelmien
uudistusten suhteen.
-Kylmän sodan päättymisen jälkeen globalisaatio
ja kansainvälistyminen nousivat keskeiselle
sijalle järjestön arvioinneissa. Myös järjestön
vuonna 2006 ilmestyneessä Suomen korkea-asteen
koulutuksen arvioinnissa nämä teemat nousivat
vahvasti esiin.
Arvioinnissaan OECD painotti erityisesti Suomen
ammattikorkeakoulujen aseman vahvistamista
sekä yliopistojen rakenteellista uudistamista
ja suhteiden parantamista ympäröivään yhteiskuntaan.
Järjestö kritisoi korkea-asteen koulutuksen
duaalimallin jäykkyyttä, korkeakoulutuksen
hidasta kansainvälistymistä, ja opintojen pitkää
kestoa. Järjestö suositteli lukukausimaksuja korkeakoulutuksen
rahoituksen tueksi ja opintotukijärjestelmän
uudistamista. OECD perusteli lukukausimaksujen
käyttöönottoa oikeudenmukaisuuteen
vedoten. Lisäksi järjestö kannatti Suomen
yliopistojen rehtorien neuvoston jo aiemmin toivomaa
yliopistojen oikeushenkilöaseman uudistamista.
Tukea vaikeille poliittisille päätöksille
Kallon tutkimus osoitti, että OECD:ltä tilataan arviointeja
tukemaan suunnitteilla olevia koulutusjärjestelmän
uudistuksia. Samalla OECD:n arvioinnit
myös suuntaavat kansallista koulutuspolitiikkaa.
Kallon mukaan arviointeja käytetään sekä
tiedonlähteenä että legitimoimaan jo tehtyjä ratkaisuja.
-Suomessa arviointeja käytettiin tiedonlähteenä
silloin kun mietittiin, miten korkeakoulujärjestelmän rakenneuudistusta tulisi viedä eteenpäin,
ja haluttiin selvittää, millaisia korkeakouluyhteistyön
muotoja muualla on käytössä. Esimerkiksi
Korkeakoulujen rakenteellisen kehittämisen suuntaviivat
vuosille 2008 – 2011 -asiakirjassa ratkaisuja
pyrittiin legitimoimaan vetoamalla OECD:n arviointiin,
globalisaation haasteisiin ja kilpailukyvyn
parantamiseen. Myös hallituksen esityksessä
uudeksi yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi
(7/2009) perustellaan uudistusten välttämättömyyttä
OECD:n arvioinnin suosituksilla.
Virkamiehet ja päätöksentekijät valitsevat
OECD:n arvioinneista omia intressejään tukevia
toimenpidesuosituksia ja jättävät osan suosituksista
huomioimatta. Esimerkiksi ammatillisten
tohtorintutkintojen käyttöönottoa ovat puoltaneet
ne tahot, jotka tästä uudistuksesta hyötyisivät,
kun taas esimerkiksi Suomen yliopistojen
rehtorien neuvosto on vastustanut ehdotusta.
Arvioinnissa ehdotetut opintotukijärjestelmän
uudistukset puolestaan jätettiin opintotuen kehittämisohjelmassa
tietoisesti huomioimatta. OECD
suositteli nykyisen opintotukijärjestelmän lakkauttamista
ja korvaamista opintolainajärjestelmällä,
jossa laina maksettaisiin tulotasosta riippuen
takaisin verotuksen kautta.
-Tämänkaltaiselle uudistukselle ei löytynyt poliittista
tilausta – sen katsottiin olevan hallinnollisesti
hyvin raskas toteuttaa, koska vastuu lainanannosta
siirtyisi pankeilta valtiolle. Opintolainajärjestelmän
todettiin myös lisäävän opiskelijoiden
työssäkäyntiä ja pidentävän opiskelujen kestoa.
OECD:n suositukset näyttäisivät olevan ristiriidassa
vallitsevan ideologian ja politiikan linjan
sekä Suomen korkeakoulutuksen tasa-arvon perinteiden
kanssa.
Kallo käytti tutkimuksessaan vertailukohtana
Ison-Britannian korkeakoulujärjestelmän uudistusta
1990-luvun loppupuolella. Myös Britanniasta
löytyi esimerkkejä OECD:n suositusten valikoivasta
tulkinnasta.
-1997 toiminut Dearingin komitea käytti
OECD:n tutkimuksia legitimoidakseen omassa
korkea-asteen koulutuksen uudistuksia käsittelevässä
raportissaan annettuja toimenpidesuosituksia.
Esimerkiksi kandidaatin tutkintoa alemman
korkea-asteen tutkinnon, Foundation Degreen,
käyttöönottoa perusteltiin OECD:n suosituksilla.
Korkeakoulutuksen ensimmäisiä vuosia Isossa-
Britanniassa käsittelevän teematutkinnan lähempi
tarkastelu kuitenkin paljasti, että todellisuudessa järjestön kanta uutta tutkintoa kohtaan oli varauksellinen
ja epäselvä.
Dearingin komitean tärkein tehtävä oli pyrkiä
ratkaisemaan Ison-Britannian korkeakoulutuksen
rahoituskriisi ja ratkaisuna tähän ongelmaan komitea
ehdotti lukukausimaksujen käyttöönottoa.
Jälkeenpäin komitean on katsottu toimineen
eräänlaisena hallituksen ukkosenjohdattimena,
jonka päätehtävänä oli tuoda lukukausimaksut
englantilaisiin yliopistoihin.
-Lukukausimaksuja ei suoraan perusteltu
OECD:n suosituksilla, mutta Dearingin komitean
ja OECD:n teematutkimuksen välillä on havaittavissa
konvergenssia, sillä OECD oli jo tuolloin
1990-luvun loppupuolella lukukausimaksujen
kannalla. Järjestö tosin korosti raportissaan, etteivät
lukukausimaksut saa olla korkeakoulutuksen
ainoa rahoituslähde.
Vaarantuuko päätöksenteon
demokraattisuus?
Kallon mukaan lakiuudistusten perustelu ulkoisilla
syillä, kuten OECD:n arvioinneilla ja globalisaatiolla,
vähentää tarvetta keskustella kansallisella
tasolla uudistusten arvoista, uudistusten taustalla
vaikuttavista ideologioista ja uudistusten sopivuudesta
kansalliseen kontekstiin. Lisäksi ulkoisten
tekijöiden korostaminen voi johtaa nopeatempoisiin
uudistuksiin. Onkin korostettu,
että demokratian tutkimus nykyisen globaalin
asiantuntijavetoisen päätöksenteon aikakaudella
on tärkeämpää kuin koskaan aiemmin.
- Kun uudistuksia suunnitellaan pitkälle asiantuntijaryhmissä,
yksittäisen tutkijan mahdollisuudet
vaikuttaa päätöksiin ovat pienet. Tämä tietenkin
koskee yhteiskuntaa myös laajemmin.
Teksti: Marjaana Mäenpää
Kuvat: Timo Jakonen
Johanna Kallo
• syntynyt 1973 Rovaniemellä
• filosofian maisteri 1998, Turun yliopisto
• kasvatustieteen tohtori 2009, Turun yliopisto
• toimii tutkijana Turun yliopistossa
• opiskellut kiinan kieltä ja kulttuuria Pekingin
opettajakorkeakoulussa 1998-1999
ja työskennellyt asiantuntijana Unicef-Kiinan
koulutushankkeissa ja Suomen suurlähetystössä
Pekingissä 1999-2001
• toiminut vierailevana tutkijana Berliinin
Humboldt-yliopistossa 2002-2004
• naimisissa, yksi lapsi
• viettää vapaa-aikansa perheensä kanssa,
harrastaa alttoviulun soittoa
|