OECD:lta saa sitä mitä tilaa

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD:n tekemiin jäsenmaidensa koulutusjärjestelmiä koskeviin arviointeihin ja suosituksiin vedotaan usein, kun halutaan uudistaa kansallista koulutuspolitiikkaa. Tutkija Johanna Kallon tuore väitöstutkimus osoittaa, että OECD:n arviointeihin tulisi suhtautua kriittisesti. OECD:n arviointien sisältöä suunnataan arvioinnin tilanneen jäsenvaltion virkamiesten ja poliittisten päätöksentekijöiden tarpeisiin. Asiantuntija-arvioinnit ovat subjektiivisia ja niitä tulkitaan valikoivasti, kuten Kallon tutkimus osoittaa.

OECD on hyvin erityyppinen organisaatio kuin esimerkiksi Euroopan unioni. OECD:n taloudellinen ja lainsäädännöllinen valta on suppea. Tästä huolimatta järjestö on onnistunut kehittämään muita tehokkaita hallinnan keinoja, kuten arviointeja ja suosituksia, joita se on julkaissut 1950- luvulta alkaen. Koulutuspoliittisia arviointeja järjestö on julkaissut 1960-luvulta lähtien.

-OECD:n tuottaman tiedon laatuun vedotaan usein sekä poliittisessa päätöksenteossa että akateemisessa tutkimuksessa. On kuitenkin tärkeää muistaa, että asiantuntijajärjestöjen antamat suositukset ovat subjektiivisia ja pohjautuvat tietyn asiantuntijaryhmän näkemyksiin, tutkija Johanna Kallo huomauttaa.

Kallo tarkasteli kasvatustieteen alan väitöskirjassaan (OECD education policies. A comparative and historical study focusing on the thematic reviews of tertiary education) OECD:n historiaa, hallinnan tapoja ja järjestön suhteita muihin kansainvälisiin organisaatioihin. Pääpaino on tapaustutkimuksessa, jossa hän selvitti, miten OECD:n 2006 julkaistua arviointia Suomen korkea-asteen koulutuksesta on käytetty meneillään olevissa yliopistouudistuksissa. Väitöskirjassaan Kallo vertasi Suomen tapaustutkimusta Isoa-Britanniaa koskevaan tapaustutkimukseen.

Koulutussektorilla OECD:n toiminta on ollut laaja-alaista; järjestö on julkaissut perustamisensa jälkeen (1961) yli tuhat teosta vajaasta sadasta eri koulutusalan aiheesta. Kallon mukaan OECD:llä on tiettyjä tavoitteita jäsenmaidensa korkeakoulutusjärjestelmien uudistusten suhteen.

-Kylmän sodan päättymisen jälkeen globalisaatio ja kansainvälistyminen nousivat keskeiselle sijalle järjestön arvioinneissa. Myös järjestön vuonna 2006 ilmestyneessä Suomen korkea-asteen koulutuksen arvioinnissa nämä teemat nousivat vahvasti esiin.

Arvioinnissaan OECD painotti erityisesti Suomen ammattikorkeakoulujen aseman vahvistamista sekä yliopistojen rakenteellista uudistamista ja suhteiden parantamista ympäröivään yhteiskuntaan. Järjestö kritisoi korkea-asteen koulutuksen duaalimallin jäykkyyttä, korkeakoulutuksen hidasta kansainvälistymistä, ja opintojen pitkää kestoa. Järjestö suositteli lukukausimaksuja korkeakoulutuksen rahoituksen tueksi ja opintotukijärjestelmän uudistamista. OECD perusteli lukukausimaksujen käyttöönottoa oikeudenmukaisuuteen vedoten. Lisäksi järjestö kannatti Suomen yliopistojen rehtorien neuvoston jo aiemmin toivomaa yliopistojen oikeushenkilöaseman uudistamista.

Tukea vaikeille poliittisille päätöksille

Kallon tutkimus osoitti, että OECD:ltä tilataan arviointeja tukemaan suunnitteilla olevia koulutusjärjestelmän uudistuksia. Samalla OECD:n arvioinnit myös suuntaavat kansallista koulutuspolitiikkaa. Kallon mukaan arviointeja käytetään sekä tiedonlähteenä että legitimoimaan jo tehtyjä ratkaisuja.

-Suomessa arviointeja käytettiin tiedonlähteenä silloin kun mietittiin, miten korkeakoulujärjestelmän rakenneuudistusta tulisi viedä eteenpäin, ja haluttiin selvittää, millaisia korkeakouluyhteistyön muotoja muualla on käytössä. Esimerkiksi Korkeakoulujen rakenteellisen kehittämisen suuntaviivat vuosille 2008 – 2011 -asiakirjassa ratkaisuja pyrittiin legitimoimaan vetoamalla OECD:n arviointiin, globalisaation haasteisiin ja kilpailukyvyn parantamiseen. Myös hallituksen esityksessä uudeksi yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi (7/2009) perustellaan uudistusten välttämättömyyttä OECD:n arvioinnin suosituksilla.

Virkamiehet ja päätöksentekijät valitsevat OECD:n arvioinneista omia intressejään tukevia toimenpidesuosituksia ja jättävät osan suosituksista huomioimatta. Esimerkiksi ammatillisten tohtorintutkintojen käyttöönottoa ovat puoltaneet ne tahot, jotka tästä uudistuksesta hyötyisivät, kun taas esimerkiksi Suomen yliopistojen rehtorien neuvosto on vastustanut ehdotusta.

Arvioinnissa ehdotetut opintotukijärjestelmän uudistukset puolestaan jätettiin opintotuen kehittämisohjelmassa tietoisesti huomioimatta. OECD suositteli nykyisen opintotukijärjestelmän lakkauttamista ja korvaamista opintolainajärjestelmällä, jossa laina maksettaisiin tulotasosta riippuen takaisin verotuksen kautta.

-Tämänkaltaiselle uudistukselle ei löytynyt poliittista tilausta – sen katsottiin olevan hallinnollisesti hyvin raskas toteuttaa, koska vastuu lainanannosta siirtyisi pankeilta valtiolle. Opintolainajärjestelmän todettiin myös lisäävän opiskelijoiden työssäkäyntiä ja pidentävän opiskelujen kestoa. OECD:n suositukset näyttäisivät olevan ristiriidassa vallitsevan ideologian ja politiikan linjan sekä Suomen korkeakoulutuksen tasa-arvon perinteiden kanssa.

Kallo käytti tutkimuksessaan vertailukohtana Ison-Britannian korkeakoulujärjestelmän uudistusta 1990-luvun loppupuolella. Myös Britanniasta löytyi esimerkkejä OECD:n suositusten valikoivasta tulkinnasta.

-1997 toiminut Dearingin komitea käytti OECD:n tutkimuksia legitimoidakseen omassa korkea-asteen koulutuksen uudistuksia käsittelevässä raportissaan annettuja toimenpidesuosituksia. Esimerkiksi kandidaatin tutkintoa alemman korkea-asteen tutkinnon, Foundation Degreen, käyttöönottoa perusteltiin OECD:n suosituksilla. Korkeakoulutuksen ensimmäisiä vuosia Isossa- Britanniassa käsittelevän teematutkinnan lähempi tarkastelu kuitenkin paljasti, että todellisuudessa järjestön kanta uutta tutkintoa kohtaan oli varauksellinen ja epäselvä.

Dearingin komitean tärkein tehtävä oli pyrkiä ratkaisemaan Ison-Britannian korkeakoulutuksen rahoituskriisi ja ratkaisuna tähän ongelmaan komitea ehdotti lukukausimaksujen käyttöönottoa. Jälkeenpäin komitean on katsottu toimineen eräänlaisena hallituksen ukkosenjohdattimena, jonka päätehtävänä oli tuoda lukukausimaksut englantilaisiin yliopistoihin.

-Lukukausimaksuja ei suoraan perusteltu OECD:n suosituksilla, mutta Dearingin komitean ja OECD:n teematutkimuksen välillä on havaittavissa konvergenssia, sillä OECD oli jo tuolloin 1990-luvun loppupuolella lukukausimaksujen kannalla. Järjestö tosin korosti raportissaan, etteivät lukukausimaksut saa olla korkeakoulutuksen ainoa rahoituslähde.

Vaarantuuko päätöksenteon demokraattisuus?

Kallon mukaan lakiuudistusten perustelu ulkoisilla syillä, kuten OECD:n arvioinneilla ja globalisaatiolla, vähentää tarvetta keskustella kansallisella tasolla uudistusten arvoista, uudistusten taustalla vaikuttavista ideologioista ja uudistusten sopivuudesta kansalliseen kontekstiin. Lisäksi ulkoisten tekijöiden korostaminen voi johtaa nopeatempoisiin uudistuksiin. Onkin korostettu, että demokratian tutkimus nykyisen globaalin asiantuntijavetoisen päätöksenteon aikakaudella on tärkeämpää kuin koskaan aiemmin.

- Kun uudistuksia suunnitellaan pitkälle asiantuntijaryhmissä, yksittäisen tutkijan mahdollisuudet vaikuttaa päätöksiin ovat pienet. Tämä tietenkin koskee yhteiskuntaa myös laajemmin.

Teksti: Marjaana Mäenpää
Kuvat: Timo Jakonen