Ylimmät lainvalvojat puoltavat virkasuhdetta

Maan ylimmät lainvalvojat tukevat henkilöstöjärjestöjen kantaa virkasuhteen säilyttämisestä yliopistojen palvelussuhteen lajina. Muutenkin lausunnoista huokuu huoli henkilöstön aseman turvaamisesta. Lakiluonnos edellyttää vielä paljon muutoksia ennen kuin se on valmis vietäväksi hallituksen esityksenä eduskunnan käsittelyyn.

Valtioneuvoston hankerekisteristä löytyi lokakuun viimeisenä päivänä 135 lausuntoa yliopistolainsäädännön kokonaisuudistukseen. Lausunnoista käy selvästi ilmi se, että lakiluonnos edellyttää vielä paljon muutoksia. Moitteita tulee mm. isojen muutosten heikoista perusteluista.

On myös kuulunut epäilyjä siitä, menisikö laki esitetyssä muodossa läpi eduskuntakäsittelyssä.

Ylimmät lainvalvojat pohtivat lausunnoissaan yliopistolakiluonnoksen ja perustuslain suhdetta. Oikeuskansleri katsoo, että lakiehdotukseen sisältyy perustuslain kannalta tulkinnanvaraisia säännöksiä, joten säätämisjärjestyksestä tulisi saada perustuslakivaliokunnan lausunto.

Opetusministeriössä laadittiin lausuntomassasta nopealla aikataululla muistio (21.10.), jota käsiteltiin mm. sivistyspoliittisessa ministerityöryhmässä. Ikävä kyllä yhteenveto on osaksi varsin tarkoitushakuinen. Lausunnoista on poimittu ”rusinoita” mm. virkasuhdetta, professorien kutsumenettelyä ja aikuiskoulutustehtävää koskevissa kohdissa.

Tämän lehden julkaisijaliittojen lausuntojen pääpiirteitä on käsitelty edellisessä Acatiimissa. Tässä jutussa keskitytään muiden keskeisten tahojen lausuntoihin.

Työsuhde ei sovi julkisen vallan käyttöön

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää lausunnossaan erityistä huomiota siihen, että henkilöstön asemaa ja tehtäviä koskevat kysymykset edellyttävät vielä lisäselvityksiä. Suurin osa KHO:n lausunnosta käsittelee virka- ja työsuhteen eroja sekä julkisen vallan käyttöä. KHO on huomannut lakiluonnoksessa useita ristiriitaisuuksia. Yksityisoikeudellisiin työsuhteisiin siirryttäessä lakiehdotus turvaisi vain henkilöstön taloudelliset intressit, ei sen sijaan perustuslaissa turvatun tieteen ja opetuksen vapauden toteutumista. KHO ihmettelee myös, miksi esitysluonnoksessa ei ole käsitelty kysymystä virkavastuusta.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies muistuttaa, että virkamieslakia säädettäessä 1990-luvulla pidettiin erittäin tärkeänä, että julkista valtaa voivat käyttää ainoastaan virkasuhteessa olevat. Virkavastuun ulottaminen työsopimussuhteisiin olisi edellyttänyt muutoksia perustuslaissa säädettyyn virkavastuuseen ja hallinnon lainalaisuusperiaatteisiin. Esitysluonnoksen mukainen työnjohto-, palkkaus- ja palvelussuhdejärjestelmä toisi mukanaan uusia tilanteita ja vastuusuhteita.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies muistuttaa myös, että työsopimuslainsäädäntö samoin kuin työehtosopimukset eivät sovi hyvin yhteen yliopistojen tutkimushankkeisiin ja -projekteihin, tiimityöhön tai huippuyksiköihin.

Oikeuskanslerin lausunnon mukaan henkilöstön palvelussuhteen muutos merkitsee valtion virkamieskunnan vähenemistä noin 24 000 virkamiehellä. Oikeuskanslerin mielestä esitysluonnoksessa ei ole riittävästi käsitelty sitä, miltä osin yliopistojen toiminnassa on kysymys julkisen tehtävän hoitamisesta ja siinä julkisen vallan käyttämisestä.

Myös useiden yliopistojen lausunnoissa edellytetään, että palvelussuhteen muutos perusteellaan nyt esitettyä paremmin. Tätä edellyttävät ainakin Helsingin, Turun, Tampereen ja Vaasan yliopistot lausunnoissaan. Lapin yliopiston mielestä työsuhde ei ole oikea tausta julkisen vallan käyttämiseen. Lapin yliopiston lausunnon liitteenä on oikeustieteellisen tiedekunnan lausunto, jossa seikkaperäisesti selvitetään, miksi virkasuhde on yliopistoille sopivampi palvelussuhteen laji. Lakiluonnos ohittaa valtiosääntöoikeudellisen ristiriidan palvelussuhteen laadun ja julkisen vallan käyttämisen välillä. Oikeusoppineet ehdottavat, että ratkaisumallina voitaisiin käyttää kuntalain muotoilua: “Tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Tällaista tehtävää varten perustetaan virka”.

Kelpoisuudet edelleen asetustasolle

Henkilöstöjärjestöt ovat olleet yksimielisiä siitä, että kelpoisuusvaatimuksista tulisi edelleen säätää asetuksen tasolla. Lakiluonnos siirtäisi niiden määrittelyn yliopistojen johtosääntöihin. Monet yliopistot ovat lausunnoissaan järjestöjen linjoilla. Lisäksi yliopistot ovat huolissaan siitä, että tärkeiden johtosääntöjen uudistamistyölle jää erittäin vähän aikaa.

Turun yliopisto esittää, että opetus- ja tutkimushenkilöstön kelpoisuusvaatimuksista ja valintamenettelystä säädetään tarkemmin asetuksella.

Tampereen yliopisto katsoo, että kelpoisuusvaatimusten määrääminen eri yliopistojen erilaisissa johtosäännöissä kaikkien yliopiston henkilöstön palvelussuhteiden osalta, professorit mukaan lukien, voi johtaa samoissa tehtävissä erilaisiin kelpoisuusvaatimuksiin. Nimenomaisista kelpoisuusvaatimuksista olisi säädettävä vähintään asetustasolla.

Oulun yliopisto korostaa yliopistojen yhteistyötä johtosääntövalmistelussa, jotta kelpoisuusehdot eivät eriytyisi korkeakoulujen välillä perusteettomasti.

Lapin yliopiston mielestä kelpoisuusvaatimusten poistaminen laista saattaa johtaa kirjaviin nimityskäytöntöihin, mikä ei tue yliopistojen tehtävää korkeimman opetuksen antajina ja tieteellisen tutkimuksen tekijöinä.

Jyväskylän yliopisto pitää tärkeänä ylimpien tieteellisten virkojen, professorien, mainitsemista lain tasolla. Tästä syystä tulisi ainakin yleisellä tasolla määritellä myös professorilta vaadittavasta kelpoisuudesta vastaavan tasoisesti. Myös Turun kauppakorkeakoulu pitäisi professorien kelpoisuusvaatimukset edelleen säädeltyinä.

Valtioneuvoston kanslia pitää tärkeänä, että kelpoisuusvaatimukset määriteltäisiin niin, että ne olisivat riittävän yhdenmukaiset koko yliopistokentässä. Näin tuettaisiin ja helpotettaisiin tutkijoiden liikkuvuutta tutkimusjärjestelmän eri osion välillä.

Ristiriitaa kutsumenettelyn helpottamisesta

Julkisoikeudellisen mallin ja säätiöpohjan valinneiden yliopistojen erot näkyvät selvästi suhtautumisessa professorin valintaan. Helsingin yliopisto ei pidä lakiluonnoksessa esitettyä muotoilua professorien rekrytoimiseksi onnistuneena. Tämä koskee erityisesti kutsumenettelyn edellytyksiä ja sitä, että esitetty sanamuoto ei velvoittaisi asiantuntijamenettelyn käyttämiseen kutsumisen yhteydessä.

Jyväskylän yliopisto pitää perusteltuna asiantuntimenettelyn ulottamista koskemaan rekrytointia professorin tehtävään myös kutsusta ilman haettavaksi julistamista. Samaa mieltä on myös Turun yliopisto. Tampereen yliopiston mielestä laista tulisi selvästi käydä ilmi, kutsumenettely on tarkoitettu erittäin poikkeukselliseksi rekrytointimuodoksi.

Helsingin kauppakorkeakoulu pitää oikeansuuntaisena uudistuksena professorin tehtävän täyttömenettelyn virtaviivaistamista ja kutsumenettelyn edellytysten keventämistä. HSE katsoo, että merkittäväksi eroksi kansainvälisiin tenure track -järjestelmiin jäisi prosessiin sisältyvien asiantuntijalausuntojen julkisuus. Teknillinen korkeakoulu tukee kutsumenettelyn helpottamista.

Aalto-korkeakoulusäätiö, joka aikoo toteuttaa Aalto-yliopistossa tenure track -uramallin, toteaa lausunnossaan, että rekrytointiprosessissa lopullinen nimike (assistant/associate/full professor) jätettäisiin auki ja se määräytyisi henkilön tason mukaan, kuten myös palkka. Aalto-korkeakoulusäätiön lausunnon mukaan suoraan vakinaiseksi palkataan yleensä vain professoreita, joilla on jo tenure omassa yliopistossaan. Ilmeisesti kaikki muut professorit olisivat määräaikaisia.

Siirtymäsäännöksistä tarkempi kirjaus

Monet yliopistot ovat henkilöstöjärjestöjen linjoilla siinä, että palvelussuhteen ehtojen jatkumisesta tulee saada lakiluonnoksessa olevaa muotoilua tarkempi kirjaus. Muun muassa TKK toteaa: yliopistolain voimaanpanon valmistelussa on huolehdittava siitä, että henkilöstön voimassaolevat palvelussuhteen ehdot jatkuvat kunnes uudet sopimuksen astuvat voimaan. Turun yliopisto korostaa, että siirtymähetkellä voimassaolevaa valtion virka- ja työehtosopimusta tulee noudattaa niin kauan, kunnes sopimuksen osapuolet toisin sopivat. Puolueista tästä samasta muistuttaa suurin oppositiopuolue SDP.

Monet yliopistot ovat lausunnoissaan unohtaneet määräaikaisten asemaa heikentävän 29 §:n toisen momentin. Tästä syystä esimerkiksi TKK:n henkilöstöjärjestöt ovat antaneet oman lausuntonsa, jossa ne esittävät kyseisen momentin poistamista.

Eduskunnan oikeusasiamies muistuttaa kiinnittäneensä huomiota yliopistojen perusteettomiin pätkätöihin. Apulaisoikeusasiamies on esittänyt sekä valtiovarainministeriölle sekä opetusministeriölle, että ne ryhtyisivät viipymättä toimenpiteisiin yliopistojen määräaikaisia palvelussuhteita koskevan lainsäädännön uudistamiseksi siten, että se vastaisi paremmin uuden palkkausrakenteen että ylimmän koulutuksen muuttuvan rahoituspohjan vaatimuksia.

Ulkopuolisten määrästä ristivetoa

Yliopistojen lausunnoissa otetaan kantaa myös ulkopuolisten määrään yliopistojen hallituksissa. Jyväskylän yliopiston mielestä tieteellisen asiantuntemuksen merkityksen tulee korostua myös hallinnon järjestämisessä, siksi ulkopuolisia saisi olla enintään puolet ja vähintään 1/3 hallituksen kokoonpanosta. Turun kauppakorkeakoulun mukaan ulkopuolisten määrää voidaan kasvattaa, mutta heillä ei tule olla päätöksenteossa enemmistöä. Lapin yliopisto katsoo, että ulkopuolisten osuuden lisääminen on ymmärrettävää, mutta lakiluonnoksen esittämässä määrin ylimitoitettua.

Puolueista Vihreä liitto ja Vasemmistoliitto säilyttäisivät sisäisillä ryhmillä enemmistön. Vihreiden mielestä ulkopuolinen voi toimia hallituksen puheenjohtajana, ja puheenjohtajan valinta sopisi kollegion tehtäviin. SDP tukee päähallituspuolueita ja katsoo, että puolet mukaan lukien puheenjohtaja ovat yliopiston ulkopuolisia.

Myös Suomen Ylioppilaskuntien liitto SYL säilyttäisi hallituksissa sisäisten ryhmien enemmistöaseman.

Monissa lausunnoissa halutaan tarkentaa lakiluonnoksessa varsin epämääräiseksi jäävän kollegion asemaa. Tampereen yliopiston mielestä sen tehtäviin voisi luontevasti kuulua hallituksen valvonta. TaY antaisi rehtorin nimittämisen kollegion käsiin ja katsoo, että yliopistoissa, joissa on kansleri, kansleri voisi toimia kollegion puheenjohtajana. Rehtorien neuvosto sälyttäisi myös hallituksen sisäisten jäsenten valinnan yliopistokollegiolle.

Lähes kaikki lausuntojen antajat luopuisivat kokonaan lakiluonnokseen sisältyvistä yliopiston valtuutetuista ja siirtäisivät heidän tehtävänsä kollegiolle.

Aikuiskoulutuksen järjestäminen hiertää

Lainvalmistelun loppusuoralla kuumaksi keskustelunaiheeksi on nousemassa, pitäisikö aikuiskoulutus kirjata yliopistojen tehtäviin. Lakiluonnokseen ei sisälly pykäliä aikuiskoulutuksesta, mutta opetusministeriö pyysi lausuntopyynnössä kannanottoja tähän asiaan.

Tämän lehden julkaisijaliitot ovat yksimielisiä siitä, että yliopistojen perustehtäviä ei tule nykyisestä lisätä. Jotkut yliopistot suhtautuvat aikuiskoulutuksen kirjaamiseen kielteisesti, toiset ottaisivat sen yliopistojen kontolle.

Helsingin yliopisto katsoo, ettei yliopistoille tule laissa asettaa velvoitetta täydennyskoulutuksen antamiseen. Tampereen yliopisto ei halua lisätä yliopistojen tehtäviä. Niitä voitaisiin lisätä vain, jos niihin osoitetaan täysimääräinen rahoitus. Vaasan yliopiston mukaan nykyisen yliopistolain 2 §:n teksti kattaa myös elinikäisen oppimisen ja aikuiskoulutuksen. Sibelius-Akatemia toteaa, että täydennyskoulutus lukee ehdotuksen 7 §:ssä, mutta rahoituksesta ei mainita perusteluissa mitään.

SYL katsoo, että elinikäinen oppiminen kuuluu yliopiston autonomian piiriin eikä sitä tule tästä syystä kirjata lakiin.

Jyväskylän yliopiston käsityksen mukaan lainsäädäntöhankkeen jatkotyössä tulee harkita elinikäisen oppimisen ja sen kannalta keskeisten opiskelumuotojen sisällyttämistä yliopistolainsäädäntöön. Åbo Akademi ottaisi elinikäisen oppimisen järjestämisen yliopistojen keskeisten tehtävien joukkoon. Taideteollinen korkeakoulu katsoo, että yliopistolaissa tulisi erikseen mainita yliopistojen tehtävänä elinikäinen oppiminen.

Puolueista Vihreä liitto eivät näe tarkoituksenmukaiseksi laajentaa tehtäviä lakiluonnoksessa mainitusta. Sen sijaan Kokoomus katsoo, että täydennyskoulutuksen järjestäminen on sisällytettävä osaksi yliopistojen tehtäviä. Myös Keskusta haluaa aikuiskoulutuksesta kirjauksen yliopistolakiin. SDP pitää tärkeänä, että yliopistojen rooli täydennyskoulutuksen järjestäjänä ja elinikäisen oppimisen tukijana ja toteuttajana kirjataan lakiin.

Huolta rahoituksen turvaamisesta

Järjestöt, yliopistot ja puolueet ottavat lausunnoissaan kantaa myös yliopistojen rahoitukseen.

Suomen Keskusta katsoo, että rahoituksesta tulisi olla seikkaperäinen selvitys ennen kuin hallituksen esitykseen voidaan ottaa lopullisesti kantaa. Tästä tulisi käydä ilmi, miten pääomittaminen kokonaisuudessaan tapahtuu, mikä on käyttöpääoman ja toimintamenojen lähtötaso, arvio tulevasta kehityksestä ja mitkä ovat rahoituksen jakoperusteet yliopistojen kesken kunkin rahoitusmuodon kohdalla.

Vihreä liitto muistuttaa, että yliopistojen kyky hankkia julkista rahoitusta ei ole kestävä peruste julkisen rahan jaolle myöskään pääomittamisessa, koska tieteen ja taiteen aloilla on hyvin erilaiset

mahdollisuuden yksityisen rahan hankkimiseen.

Aalto-korkeakoulusäätiö ja TKK korostavat, että rahoitusta määrättäessä vähentäväksi tekijäksi ei pidä katsoa valtion talousarviomäärärahan lisäksi tulevaa muuta täydentävää rahoitusta tai säätiöpääoman tuottoa.

Monet yliopistot kritisoivat sitä, että lakiluonnoksesta ei selviä, mitä indeksiä käytettäisiin mittaamaan kustannustason nousua. Koska yliopistojen kustannukset ovat pääosin palkkoja, katsoo esim. TKK, että indeksinä tulisi käyttää palkkakustannusindeksiä. Helsingin yliopisto esittää 45 §:ään sekä palkkakustannusindeksiä (2/3) että rakennuskustannusindeksiä (1/3). Helsingin yliopiston mielestä pitäisi lisäksi säätää, että mikäli yliopistolle annettavia tehtäviä lisätään, lisätään myös rahoitusta vastaavasti.

Tampereen yliopisto käsittelee rahoitusta perusteellisesti. Sen mielestä rahoitusmallin perusteet jäävät lain tasolla avoimiksi ja mahdollistavat suuren harkinnanvaraisuuden. Tämä vähentää oleellisesti yliopistojen talouden ja rahoituksen ennakoitavuutta ja vaikeuttaa pitkäjänteisen toiminnan ja talouden suunnittelua. Yliopistojen taloutta ei voida rakentaa lahjoitusten, testamenttien ja elinkeinotoiminnan tuottojen ja muiden epävakaiden rahoituslähteiden mukaan.

Tampereen yliopisto katsoo, että valtion finanssisijoitukset eivät välttämättä turvaa yliopistojen tasavertaista kohtelua, sillä sijoitusten tekeminen suhteessa yliopistojen hankkimiin yksityisiin pääomasijoituksiin pikemminkin kasvattaa kuin pienentää yliopistojen välisiä eroja.

Sibelius-Akatemia muistuttaa, että yliopistojen pääomittamiseen varattu summa on vain 60 % yliopiston esittämästä tarvearviosta. Tämä vajaus voi uhata yliopistojen vakavaraisuutta, maksukykyä ja luottokelpoisuutta. Summaa tulisi välttämättä korottaa 250 miljoonaan euroon.

Lisäksi Sibelius-Akatemia moitiskelee sitä, että perusteluissa mainitut kansainvälisen menestyksen mittarit jättävät Sibelius-Akatemian ominaislaadun huomiotta, vaikka “useiden Sibelius-Akatemiasta valmistuneiden taitelijoiden menestystä voidaan hyvin verrata Nobel-tasoon”.

Kirsti Sintonen